獨(dú)家探秘國(guó)企改革基金丨國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司為何選擇基金模式？(轉(zhuǎn)載）

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2016年已經(jīng)收官。這一年的國(guó)資國(guó)企改革成果可圈可點(diǎn)：政策框架體系基本形成；各項(xiàng)改革試點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)。正常情況下，2017年各個(gè)領(lǐng)域的成效均將次第顯現(xiàn)。2016年的各項(xiàng)改革中，有一個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域卻沒有得到外界足夠多的關(guān)注——幾大“國(guó)家級(jí)”基金的密集成立。作為一種全新的嘗試，幾大“國(guó)家級(jí)”基金的前景格外值得期待。

因此世紀(jì)縱橫將連續(xù)轉(zhuǎn)載《國(guó)資報(bào)告》的特別策劃《探秘國(guó)企改革基金》，5篇文章值得您細(xì)讀：

01“兩類公司”為何選擇基金模式
02國(guó)資風(fēng)投基金：央企新動(dòng)能的孵化器
03國(guó)企結(jié)構(gòu)調(diào)整基金如何完成使命?
04國(guó)華基金：軍民融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新動(dòng)力
05國(guó)企改革基金“上馬快”更要“走得遠(yuǎn)”

==國(guó)有資本投資公司、運(yùn)營(yíng)公司為何選擇基金模式？==

國(guó)有資本投資公司、運(yùn)營(yíng)公司這兩類公司是制度設(shè)計(jì)上一個(gè)重要抓手，是國(guó)家所有權(quán)代理鏈條上的一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，是政府與市場(chǎng)的邊界。兩類公司是服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，搶占制高點(diǎn)的生力軍，控制制高點(diǎn)的主力軍。

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“以管資本為主改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制”的總要求，為國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革指明了方向。但是，怎么深刻認(rèn)識(shí)理解黨的十八屆三中全會(huì)的關(guān)于全面深化改革的總要求，怎么改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司（以下簡(jiǎn)稱兩類公司），存在一定的分歧和爭(zhēng)論，中央與地方的實(shí)際情況有別，實(shí)踐的路徑和方式存異。我們認(rèn)為，必須從更高的層次、更深的背景、更長(zhǎng)的歷史淵源上理解十八屆三中全會(huì)關(guān)于兩類公司的頂層設(shè)計(jì)，精工構(gòu)筑制度框架，精益設(shè)計(jì)制度細(xì)節(jié)，精準(zhǔn)發(fā)力政策實(shí)施，才能正確推進(jìn)兩類公司改革。

十八屆三中全會(huì)明確提出“以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)要服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，更多投向關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點(diǎn)提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國(guó)家安全。”在此基礎(chǔ)上，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）提出“國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司作為國(guó)有資本市場(chǎng)化運(yùn)作的專業(yè)平臺(tái)，依法自主開展國(guó)有資本運(yùn)作”。

黨的十八屆三中全會(huì)提出這樣的重大改革政策，體現(xiàn)了中央對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的深刻理解和重要共識(shí)，體現(xiàn)了中央對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革階段性特征和發(fā)展方向的總體把握。

1政府與市場(chǎng)關(guān)系的再認(rèn)識(shí)

十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）明確指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”這一論斷總結(jié)了過去30多年經(jīng)濟(jì)體制改革的經(jīng)驗(yàn)，為此后的改革設(shè)定了基調(diào)。
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上世紀(jì)80年代，中國(guó)改革產(chǎn)品價(jià)格“雙軌制”，解決了絕大部分產(chǎn)品價(jià)格市場(chǎng)化問題。當(dāng)前，國(guó)有企業(yè)在人力資源市場(chǎng)化、壟斷資源市場(chǎng)化等方面還存在問題，并直接反映為效率不高、資源浪費(fèi)。我們繼續(xù)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，主要的任務(wù)之一就是要進(jìn)一步解決勞動(dòng)力、土地、資本等核心要素價(jià)格并軌的問題，使得資源配置更加高效。在這個(gè)過程中，構(gòu)建統(tǒng)一開放的市場(chǎng)體系，健全公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)規(guī)則，培育合格的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，核心是厘定政府和市場(chǎng)邊界，政企分開、政資分開、所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分開，使國(guó)企成為合格的市場(chǎng)主體。

《決定》指出，“必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進(jìn)市場(chǎng)化改革，大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。”隨著向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、與世界經(jīng)濟(jì)接軌，包括產(chǎn)品價(jià)格和要素價(jià)格市場(chǎng)化機(jī)制的完善，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則與秩序也正進(jìn)入最后完善階段，而“兩類公司”正是國(guó)有資本在要素價(jià)格“并軌”后，為法治化市場(chǎng)環(huán)境配置的合格市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，是為徹底實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開、所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分開量身定制的合法載體。

2“兩類公司”的載體作用

《決定》在第6條中將混合所有制、以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制以及劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金四個(gè)問題放在一起集中表述，不僅是歸類的需要，而且有強(qiáng)悍的邏輯，即：國(guó)有資本要占領(lǐng)制高點(diǎn)，強(qiáng)化頂層國(guó)有資本控制，動(dòng)態(tài)調(diào)整國(guó)有資本配置，逐級(jí)放大國(guó)有資本的影響力和控制范圍，重塑大型國(guó)有企業(yè)的微觀結(jié)構(gòu)，釋放體制機(jī)制變革的活力，提高國(guó)有資本回報(bào)，造福社會(huì)公眾。從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)來看，通過政府投資搶占產(chǎn)業(yè)制高點(diǎn)，既是包括西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在內(nèi)的不可阻擋的世界潮流，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律。

國(guó)有資本發(fā)揮主導(dǎo)作用、占領(lǐng)“制高點(diǎn)”，其載體必須也只能是“兩類公司”。國(guó)有資本發(fā)揮主導(dǎo)作用的關(guān)鍵在于占領(lǐng)“制高點(diǎn)”，思想淵源可以追溯到傳統(tǒng)意義上政府直接控制經(jīng)濟(jì)中具有戰(zhàn)略意義的領(lǐng)域。列寧早在1921年提出“新經(jīng)濟(jì)政策”時(shí)就指出：布爾什維克控制“國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈”，即“制高點(diǎn)”,包括鋼鐵、鐵路和煤炭等重工業(yè)，以及銀行、通訊等大服務(wù)業(yè)，開放小工業(yè)，商業(yè)和農(nóng)業(yè)。一個(gè)國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程的主要階段，上游產(chǎn)業(yè)，尤其是重化工業(yè)部門，甚至某個(gè)大型企業(yè)就是控制國(guó)家經(jīng)濟(jì)的制高點(diǎn)。

當(dāng)前，世界發(fā)達(dá)國(guó)家普遍進(jìn)入后工業(yè)化和信息經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)也進(jìn)入重化工業(yè)中后階段。隨著信息技術(shù)日新月異的發(fā)展，新興產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)戰(zhàn)略地位快速上升，國(guó)民經(jīng)濟(jì)制高點(diǎn)調(diào)整轉(zhuǎn)移的頻率加快，經(jīng)濟(jì)掌控的策略要求更高水平、更快調(diào)整，不必再局限于一企一業(yè)。通過兩類公司，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)資本與金融資本的融合效應(yīng)，積極追蹤技術(shù)革命的浪潮，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型變化，優(yōu)化國(guó)有資本在相關(guān)領(lǐng)域的配置，提高國(guó)有資本發(fā)揮主導(dǎo)作用的效率。

我國(guó)“十三五”規(guī)劃提出五大發(fā)展理念，表明發(fā)展理念有重大變化，告別以規(guī)模速度為標(biāo)志的趕超戰(zhàn)略，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，從以銀行為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)向以資本市場(chǎng)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)體，企業(yè)要在債權(quán)融資與股權(quán)融資之間取得平衡。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為國(guó)有資本的配置調(diào)整指明了方向，必須搶占經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的制高點(diǎn)，特別是要重視在信息經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域平臺(tái)行業(yè)的布局。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革強(qiáng)調(diào)的“三去一降一補(bǔ)”，也迫切需要“兩類公司”充分發(fā)揮運(yùn)作平臺(tái)的效用。

3基金模式背后的邏輯

我國(guó)國(guó)有資本還存在配置上的結(jié)構(gòu)性問題，主要是：國(guó)有企業(yè)的高杠桿和相對(duì)較低的資本回報(bào)，表明存在“資本結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配”，經(jīng)濟(jì)下行進(jìn)入拐點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)如影隨形，應(yīng)給予高度重視。此外，在趕超模式下，國(guó)有企業(yè)的投資沖動(dòng)和增長(zhǎng)偏好被強(qiáng)化，預(yù)算軟約束問題沒能有效解決，政企不分問題仍然頑固，國(guó)有資本的配置效率有待提高。

為了解決這些問題，《決定》提出要“改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司。”這也說明了兩類公司在解決這些問題方面承擔(dān)著重要寄托，是制度設(shè)計(jì)上一個(gè)重要抓手，是國(guó)家所有權(quán)代理鏈條上的一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，是政府與市場(chǎng)的邊界。兩類公司承上啟下，即是規(guī)范傳遞政府意志的可控載體，又是直接入場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)主體。兩類公司不是孤立的概念和模式，而是服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，搶占制高點(diǎn)的生力軍，控制制高點(diǎn)的主力軍。

兩類公司的研究從代理鏈條向上追溯，必然要求對(duì)國(guó)家所有權(quán)政策加以探討，這涉及國(guó)有資本配置的規(guī)模、范圍、優(yōu)化方向和策略，以及政策意愿的規(guī)范傳導(dǎo)機(jī)制；向下延伸自然是功能定位、權(quán)責(zé)邊界、治理結(jié)構(gòu)、管控體系、機(jī)制創(chuàng)新。從出資人監(jiān)管的角度看，管資本需要進(jìn)入制度量化階段，在“四管”的框架下，要強(qiáng)化兩類公司授權(quán)清單、投資準(zhǔn)則、投資策略、風(fēng)險(xiǎn)管控、契約管理、信息披露等具體的制度設(shè)計(jì)，細(xì)節(jié)決定成敗，要建立起與權(quán)利讓渡相匹配的責(zé)任承擔(dān)和觀察監(jiān)督機(jī)制。

從企業(yè)運(yùn)營(yíng)管控的角度看，改組組建不是疊床架屋，不是簡(jiǎn)單翻牌，兩類公司提供了理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，用好資本紐帶，秉持“一臂之距”理念，將法治化市場(chǎng)化貫穿企業(yè)內(nèi)部的改革契機(jī)，責(zé)權(quán)利平衡，方能有效激發(fā)企業(yè)內(nèi)部的活力和積極性。從資本運(yùn)作的角度來看，兩類公司具有很強(qiáng)的金融屬性，屬于類金融公司，國(guó)有資產(chǎn)的證券化率、資產(chǎn)市場(chǎng)的健康與繁榮，特別是產(chǎn)融結(jié)合的模式都對(duì)兩類公司的發(fā)展具有重要的影響?？偟膩砜?，從制度設(shè)計(jì)出發(fā)，兩類公司既要?jiǎng)芋w制，也要?jiǎng)訖C(jī)制，是多種改革的綜合實(shí)驗(yàn)平臺(tái)。

綜上所述，兩類公司是頂層設(shè)計(jì)視野下具有強(qiáng)烈體制屬性的制度工具，構(gòu)造上顯然具有一定的針對(duì)性：作為國(guó)家所有權(quán)代理鏈條上的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，政府與市場(chǎng)的邊界更加清晰明確；作為法制化的市場(chǎng)參與主體，傳譯國(guó)家意志更加規(guī)范迅捷；作為國(guó)有資本發(fā)揮主導(dǎo)作用的重要載體，增量配置和存量?jī)?yōu)化更加高效靈活。

從近期中央與地方的實(shí)踐來看，兩類公司不約而同地選擇了產(chǎn)業(yè)基金和專項(xiàng)基金的操作模式，一方面基金模式與混合所有制帶動(dòng)和放大國(guó)有資本的影響力和控制力邏輯一致，另一方面基金布局戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和結(jié)構(gòu)性調(diào)整與國(guó)有資本增量配置與存量?jī)?yōu)化目標(biāo)相同，管企業(yè)還是管資本都是形式和方法的問題，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)和地位不會(huì)動(dòng)搖。因此不論是討論國(guó)有企業(yè)，還是討論國(guó)有資本主導(dǎo)的基金，或者更復(fù)雜的具體形式，都不能離開根本屬性和基本邏輯，很多爭(zhēng)論最后會(huì)指向國(guó)家所有權(quán)政策范疇，國(guó)家所有權(quán)政策會(huì)逐步清晰明朗，要有信心和耐心。

（來源：國(guó)資報(bào)告  國(guó)資小新）